Un’introduzione alla politica sociale

Paolo Spicker

Spicker, P (2023), Social Policy,

Il nome “politica sociale” viene utilizzato per riferirsi alle politiche che i governi utilizzano per il welfare e la protezione sociale, ai modi in cui il welfare viene sviluppato in una società e allo studio accademico dell’argomento.

Nel primo senso, la politica sociale riguarda in particolare i servizi sociali e lo stato sociale. Nel secondo senso, più ampio, indica una serie di questioni che vanno ben oltre le azioni del governo: i mezzi con cui viene promosso il welfare e le condizioni sociali ed economiche che modellano lo sviluppo del welfare.

Politica sociale e amministrazione

Politica e amministrazione sociale è una materia accademica che si occupa dello studio dei servizi sociali e dello stato sociale. Si è sviluppato nella prima parte del XX secolo come complemento agli studi sul servizio sociale, rivolto a persone che sarebbero state coinvolte professionalmente nell’amministrazione del welfare. Nel corso degli ultimi quarant’anni la portata e l’ampiezza dell’argomento si sono ampliate. Le aree principali riguardano

• politica e pratica amministrativa nei servizi sociali, compresa l’amministrazione sanitaria, la sicurezza sociale, l’istruzione, i servizi per l’impiego, l’assistenza comunitaria e la politica abitativa;
• problemi sociali, tra cui criminalità, disabilità, disoccupazione, salute mentale, difficoltà di apprendimento e vecchiaia;
• questioni relative allo svantaggio sociale, tra cui razza, genere, povertà, lavoro ed economia; E
• la gamma delle risposte sociali collettive a queste condizioni.

La politica sociale è un ambito disciplinare, non una disciplina; prende in prestito da altre discipline delle scienze sociali per sviluppare lo studio nell’area. Le discipline contributive includono sociologia, servizio sociale, psicologia, economia, scienze politiche, management, storia, filosofia e diritto.

Collegamenti esterni: Jonathan Bradshaw , Pete Alcock , Nick Ellison e Hartley Dean parlano della natura della politica sociale; Peter-Taylor Gooby ne scrive.

Benessere

Welfare è un termine ambiguo, utilizzato in tre accezioni principali:

• Il termine welfare si riferisce comunemente al “benessere” . Nell’economia del benessere, il benessere è inteso in termini di “utilità”; il benessere o gli interessi delle persone consistono nelle cose che scelgono di avere.
• Il welfare si riferisce anche alla gamma di servizi forniti per proteggere le persone in una serie di condizioni, tra cui l’infanzia, la malattia e la vecchiaia. L’idea dello “stato sociale” ne è un esempio. Ciò equivale al termine “protezione sociale” nell’Unione europea.
• Negli Stati Uniti, il welfare si riferisce specificamente all’assistenza finanziaria ai poveri (ad esempio, aiuti temporanei alle famiglie bisognose). Questo utilizzo non si riflette generalmente altrove, ma è stato adottato dai politici nel Regno Unito negli ultimi anni. 

Il welfare è spesso associato ai bisogni , ma va oltre ciò di cui le persone hanno bisogno; Per raggiungere il benessere, le persone devono avere la possibilità di scegliere e la possibilità di scegliere obiettivi e ambizioni personali.

Lo “stato sociale”

L’idea dello stato sociale significa cose diverse in paesi diversi.

• Un modello ideale. Lo “stato sociale” si riferisce spesso a un modello ideale di fornitura, in cui lo stato accetta la responsabilità di fornire un welfare globale e universale ai suoi cittadini.
• Welfare statale . Alcuni commentatori lo usano per significare nient’altro che “welfare fornito dallo Stato”. Questo è l’uso principale negli Stati Uniti.
• Protezione sociale . In molti “stati assistenziali”, in particolare quelli dell’Europa occidentale e della Scandinavia, la protezione sociale non è fornita solo dallo stato, ma da una combinazione di servizi pubblici governativi, indipendenti, volontari e autonomi. Lo “stato sociale” in questi paesi è quindi un sistema di protezione sociale piuttosto che uno schema gestito dal governo.

Il modello più diffuso in gran parte dell’Europa è probabilmente il terzo, fortemente identificato con l’idea di solidarietà e mutuo aiuto. (1) Ne consegue che le voci sullo “stato sociale” nell’Enciclopedia Britannica o in Wikipedia sono fuorvianti; presuppongono che lo stato sociale sia “un concetto di governo” e che il governo paghi per il welfare. Nessuno dei due è necessariamente vero.

Questa sezione ripete alcune definizioni tratte da un’altra pagina di questo sito, che esamina i modelli di fornitura di welfare in diversi paesi. Se volete saperne di più sullo stato sociale nel contesto internazionale, dovreste andare alla pagina sugli stati sociali .

Argomentazioni a favore del welfare

Gli argomenti di base a favore della prestazione collettiva sono

• umanitario. Le preoccupazioni relative alla povertà e ai bisogni sono state centrali in molti sviluppi.
• religioso . Molte delle principali religioni del mondo fanno della beneficenza un dovere religioso. Al di là della carità, il cattolicesimo riconosce un dovere di solidarietà sociale (o mutua responsabilità sociale); L’Ebraismo, l’Islam e il Cristianesimo luterano richiedono una responsabilità collettiva per la propria comunità.
• reciproco interesse personale. Molti sistemi di welfare si sono sviluppati non dall’attività statale, ma da una combinazione di attività mutualistiche, gradualmente rafforzate dal governo.
• democratico . La protezione sociale si è sviluppata di pari passo con i diritti democratici.
• pratico . L’erogazione del welfare comporta vantaggi economici e sociali. I paesi con sistemi di protezione sociale più estesi tendono ad essere più ricchi e ad avere meno povertà. (La principale difficoltà nel valutare questo aspetto è sapere cosa viene prima, se la ricchezza o il benessere.)

Non c’è quasi governo al mondo che non riconosca la forza di questi argomenti e non adotti una qualche forma di provvedimento sociale collettivo. Le vere controversie non riguardano se il welfare debba esistere, ma quanto dovrebbe essere fornito e come dovrebbe essere fatto.

Link esterno.  Paul Spicker: Argomenti a favore del welfare (capitolo campione disponibile)

Argomentazioni contro il welfare

Le principali obiezioni alla fornitura di welfare provengono dalla “ destra radicale ”. Sono contrari al welfare in linea di principio perché esso viola la libertà delle persone. La ridistribuzione è un furto; la tassazione è lavoro forzato. (2) Queste argomentazioni si basano su alcuni presupposti discutibili:

• Le persone hanno il diritto assoluto di usare la proprietà come desiderano . Le persone in una società sono interdipendenti e la produzione della proprietà dipende dagli accordi sociali. I diritti di proprietà sono convenzionali. La responsabilità fiscale fa parte delle convenzioni.
• Le persone non acconsentono alla fornitura di welfare; gli accordi redistributivi si basano sulla coercizione . Questo non è necessariamente vero. Diversi paesi hanno sviluppato sistemi di welfare, in tutto o in parte, su base volontaria e mutualistica: Danimarca, Finlandia e Svezia sono passati all’obbligo solo di recente.
• I diritti dell’individuo sono fondamentali. I diritti di proprietà sono certamente importanti, ma poche persone sosterrebbero che i diritti di proprietà sono più importanti di ogni altro valore morale. Se una persona possiede tutto il cibo in una regione mentre tutti gli altri muoiono di fame, gli altri non hanno forse alcun diritto morale su di esso?

La destra radicale sostiene anche che lo stato sociale ha nella pratica effetti indesiderati. Dal punto di vista economico , si può sostenere che lo sviluppo economico è più importante per il welfare che per la prestazione sociale. Dollar e Kraay, per la Banca Mondiale, hanno sostenuto che i diritti di proprietà e un’economia di mercato sono essenziali per la crescita e quindi per la protezione dei poveri. (3) Non ne conseguirebbe che il benessere non sia importante. L’altro argomento principale è che lo stato sociale mina la performance economica. Questa posizione, esaminata più avanti nella sezione sull’economia degli stati sociali , non è coerente con l’evidenza.

In termini sociali , lo stato sociale è accusato di favorire la dipendenza e di intrappolare le persone nella povertà. (4) I dati sulle dinamiche della povertà dimostrano che la povertà e la dipendenza non sono una questione a lungo termine, ma colpiscono le persone in diverse fasi del ciclo di vita; la popolazione dei richiedenti assistenza sociale è in continua evoluzione. Per la maggior parte delle persone nei paesi sviluppati, la povertà è transitoria. (5) Laddove i poveri sono separati ed esclusi dal welfare, ciò è principalmente il prodotto del tipo di sistema ristretto e residuo che la destra radicale ha sostenuto.

Link esterno.  Video: Milton Friedman critica lo “stato sociale” degli Stati Uniti

A chi è rivolto il welfare?

A questa domanda si può rispondere in molti modi. Il welfare potrebbe essere visto come rivolto alle persone povere o bisognose; potrebbe essere una forma di protezione sociale; potrebbe essere un diritto di ogni cittadino. I modelli possibili sono tanti: eccone quattro.

• Welfare residuo L’erogazione del welfare è spesso vista come destinata ai poveri. Questo era il modello dominante nei paesi di lingua inglese; la Poor Law inglese (1601-1948) fu esportata in molti altri paesi. Questo è stato preso come modello di un sistema di welfare residuo, in cui il welfare è una rete di sicurezza, confinata a coloro che non sono in grado di gestirsi diversamente.
• Solidarietà   Il welfare in gran parte dell’Europa si basa sul principio di solidarietà, o responsabilità reciproca. Le responsabilità che le persone hanno le une verso le altre dipendono dalle loro relazioni; le persone nella società fanno parte di reti sociali solidaristiche. Molti dei diritti di cui le persone godono sono particolari, piuttosto che generali: dipendono dalle circostanze di una persona, dal suo curriculum lavorativo o dai rapporti familiari, non da diritti generali protetti dallo Stato. Coloro che non fanno parte di tali reti vengono definiti “esclusi”.
• Welfare istituzionale Un sistema istituzionale è quello in cui il bisogno è accettato come una parte normale della vita sociale. Il welfare è fornito a tutta la popolazione, allo stesso modo in cui lo potrebbero essere i servizi pubblici come le strade o le scuole. In un sistema istituzionale, il welfare non è solo per i poveri: è per tutti.
• Risultati/performance industriali Il welfare è stato spesso visto come produttivista, o come un “servo” dell’economia. Aiuta i datori di lavoro, preparando e migliorando la capacità della forza lavoro, e agisce come regolatore economico, stimolando la domanda quando la produzione è bassa. Analisi più recenti hanno sottolineato il ruolo del welfare come “investimento sociale”. La Commissione Europea spiega:

«L’investimento sociale riguarda l’investimento nelle persone. Significa politiche volte a rafforzare le competenze e le capacità delle persone e a sostenerle nella piena partecipazione all’occupazione e alla vita sociale. I principali settori politici comprendono l’istruzione, l’assistenza all’infanzia di qualità, l’assistenza sanitaria, la formazione, l’assistenza nella ricerca di lavoro e la riabilitazione.’ [6]

Altro materiale: I valori nella politica sociale

Il diritto al welfare

Sebbene la percezione del welfare sia spesso inquadrata in termini di diritti, i diritti hanno significati diversi in luoghi diversi. 

• I diritti umani sono diritti per tutti, indipendentemente dallo status o dalla nazionalità. La Dichiarazione Universale dei Diritti Umani garantisce il diritto alla sicurezza sociale [7], e le Nazioni Unite sono arrivate ad accettare che la povertà estrema è di per sé una violazione dei diritti umani. [8]
• I diritti di cittadinanza sono accessibili alle persone in paesi specifici sulla base del fatto che sono accettate come membri di una comunità politica. Marshall descrive la cittadinanza come “uno status conferito a coloro che sono membri a pieno titolo di una comunità”. Tutti coloro che possiedono lo status sono uguali rispetto ai diritti e ai doveri di cui lo status è dotato». [9] I diritti di cittadinanza sono diritti generali, che tipicamente includono i diritti alla protezione sociale, all’assistenza sanitaria e all’accesso alla giustizia, ma possono essere negati ai non cittadini e ai migranti. 
• I diritti particolari sono diritti specifici delle persone che li detengono, come i diritti detenuti dalle persone che sono parti di un contratto. Molti dei diritti più importanti al welfare sono personali e particolari piuttosto che basati sulla cittadinanza: ne sono esempi le pensioni e i diritti relativi all’abitazione.

Esistono regimi di welfare che offrono un certo grado di solidarietà ai cittadini, ma non garantiscono necessariamente il diritto individuale al sostegno. In Turchia, l’assistenza sociale finanziata dal governo è amministrata da enti di beneficenza autonomi su base discrezionale.[10] 

Universalità e selettività

I benefici e i servizi universali sono benefici accessibili a tutti come diritto, o almeno a intere categorie di persone (come gli “anziani” o i “bambini”). Benefici e servizi selettivi sono riservati alle persone bisognose. Le argomentazioni si riferiscono alle stesse questioni di welfare “istituzionale ” e “ residuo ”, ma c’è un’importante differenza. Welfare istituzionale e residuo sono principi: universalità e selettività sono metodi. Un sistema residuo potrebbe utilizzare un servizio universale ove opportuno (ad esempio, un sistema residuo di assistenza sanitaria potrebbe essere associato alla sanità pubblica universale); un sistema istituzionale necessita di alcuni benefici selettivi per garantire che i bisogni siano soddisfatti.

I servizi universali possono raggiungere tutti alle stesse condizioni. Questo è l’argomento a favore dei servizi pubblici, come strade e fogne: fu esteso negli anni Quaranta all’istruzione e ai servizi sanitari. L’obiezione principale ai servizi universali è il loro costo, ma nei paesi più poveri i servizi universali come i pacchetti di assistenza sanitaria essenziale sono stati utilizzati per contenere rigorosamente i costi. La selettività viene spesso presentata come più efficiente: vengono spesi meno soldi per ottenere risultati migliori. Ci sono però problemi con i servizi selettivi: poiché i destinatari devono essere identificati, i servizi possono essere amministrativamente complessi e costosi da gestire, e spesso ci sono problemi di confine causati dal tentativo di includere alcune persone escludendone altre. I servizi selettivi a volte non riescono a raggiungere le persone bisognose.

Paul Spicker parla al programma “Good Morning Scotland” della BBC dei benefici universali (file MP3, 6,3 Mb; riprodotto su autorizzazione)
Organizzazione mondiale della sanità: pacchetti di assistenza sanitaria essenziali

Modelli di welfare

Esping-Andersen ha descritto tre principali tipologie di regime di welfare:

• I regimi corporativi sono orientati al lavoro e basati sul contributo individuale.
• i regimi socialdemocratici favoriscono i valori universalisti.
• i regimi liberali tendono ad essere residuisti. [11]

Il raggruppamento di particolari paesi tende a essere inaffidabile, ma la classificazione può aiutare a comprendere alcuni dei principali modelli di offerta. Questa tabella mostra i tassi di esclusione economica in cinque paesi. Le barre blu nella parte anteriore mostrano le proporzioni dei poveri; le barre rosse indicano il “divario di povertà”, ovvero quanto coloro che restano scendono al di sotto degli standard minimi; e le barre verdi nella parte posteriore il numero di persone prima dei trasferimenti e delle tasse. La protezione sociale nel Regno Unito e in Svezia è istituzionale , ma il Regno Unito offre meno ai poveri, sia in termini di numero di persone uscite dalla povertà che di riduzione della povertà. La Francia è solidale, ma la sua performance ha comunque assicurato una copertura pari a quella dei welfare state istituzionali. Il sistema tedesco è orientato al lavoro : esclude alcune persone che non hanno contribuito e non si estende a coloro che hanno i redditi più alti. Negli USA il sistema presenta sostanziali elementi residui e la politica sociale è spesso ostile ai poveri. Ha meno persone in povertà prima dei trasferimenti rispetto a Francia o Germania, ma non riesce a far uscire le persone dalla povertà e la povertà che rimane è più grave.

Ulteriore materiale: Stati sociali

L’economia dello stato sociale

La politica sociale è in larga misura dominata dalla politica economica, perché in pratica gran parte di essa è determinata dal governo, e la politica economica determina l’importo che il governo è disposto a spendere. Esistono due visioni principali della spesa pubblica: monetarista e keynesiana.

Keynes: “l’uomo
che salvò il capitalismo”.

• Il monetarismo si basa su una visione dell’economia come auto-stabilizzante. In tempi di rigidità è necessario ridurre la spesa, sulla base del fatto che un aumento del risparmio porterà successivamente alla crescita. Se il governo non riesce a pareggiare il proprio bilancio, ci sarà inflazione (il denaro varrà di meno) e ci saranno meno risorse a disposizione del settore privato per consentire all’economia di espandersi in modo produttivo.
  
• Il keynesismo vede l’intervento del governo nell’economia come necessario per la stabilità dell’economia. La spesa pubblica è un importante regolatore che può essere utilizzato per stimolare l’economia in un momento di crisi o per frenare la crescita se avviene troppo rapidamente. La disoccupazione è inutilmente dispendiosa. Nel lungo periodo, sosteneva Keynes, l’economia potrebbe correggersi; ma alla lunga “siamo tutti morti”. La validità dell’approccio di Keynes è stata dimostrata dal New Deal americano. Il keynesismo raggiunse la piena occupazione ma fu abbandonato perché non affrontava altri problemi economici, in particolare l’inflazione e la lenta crescita.

Negli ultimi anni entrambe le visioni sono state soppiantate da una nuova ortodossia finanziaria, che combina la regolamentazione statale con un’offerta basata sul mercato, una spesa “mirata” e bilanci in pareggio.

Altro materiale: politica economica britannica   | Pathé Video: 50 anni di progresso (1960) , che celebra la piena occupazione

Pagare il welfare

Molti servizi pubblici non sono forniti dallo Stato, ma da una combinazione di attività statale, indipendente, mutualistica e volontaria: una “ economia mista ” di welfare. Si ritiene spesso che il welfare statale dipenda dalla finanza attraverso la tassazione. Tuttavia, la tassazione dovrebbe fare molte cose contemporaneamente: gli obiettivi includono

• raccolta di entrate per funzioni pubbliche
• repricing – cambiare il modo in cui funzionano i segnali del mercato (ad esempio le tasse sul tabacco)
• ridistribuzione: in termini economici, i “pagamenti di trasferimento” non sono realmente una spesa, ma piuttosto uno spostamento di denaro tra persone, e hanno uno scarso effetto diretto su un’economia
• cambiamento del comportamento (incentivi, disincentivi e sussidi)
• trasmettere una posizione morale (sostegno alle famiglie o enti di beneficenza religiosi)
• politica fiscale (guidare un’economia), e
• solidarietà (riconoscere diritti e imporre responsabilità).

Il finanziamento dell’attività pubblica, nel frattempo, non dipende solo dalla tassazione, ma da

• contributi (molti sistemi di welfare sono non governativi; alcuni sono volontari)
• altri pagamenti volontari (ad esempio lotterie, donazioni)
• nazionalizzazione e sequestro (i governi possono, e lo fanno, rivendicare o confiscare risorse)
• spese
• attività commerciale governativa (ad esempio profitti su imprese governative)
• altre entrate pubbliche (ad esempio ritorni sugli investimenti o acquisizione, sviluppo e vendita di risorse).

Ne consegue che, sebbene i servizi sociali possano essere pagati tramite tassazione, i termini non sono semplicemente equivalenti.

Altro materiale:  Finanza pubblica

Lo stato sociale e la performance economica

Esistono opinioni contrastanti sull’impatto del welfare sociale sull’economia. Una visione, il modello dell’ancella , vede il welfare come un complemento essenziale allo sviluppo industriale: la politica sociale aiuta l’economia a crescere servendo la forza lavoro, fornendo servizi all’industria e offrendo una base sicura per lo sviluppo. Questo è stato il modello dominante in Germania . L’economia keynesiana vede la spesa per il welfare come un utile regolatore economico, che aiuta a bilanciare l’economia nei periodi di recessione. D’altro canto, sia i neoliberali che i marxisti hanno rappresentato lo stato sociale come un grave onere per la performance economica. La spesa pubblica è vista come un ostacolo alla crescita economica.

Non ci sono prove coerenti a sostegno di nessuna delle due opinioni. Il rapporto tra economia e spesa pubblica è complesso. Atkinson ha raccolto prove da un’ampia gamma di studi opposti. Sebbene i paesi sviluppati generalmente spendano di più per il welfare rispetto ai paesi meno sviluppati, i paesi sviluppati con una spesa sociale più elevata generalmente non ottengono risultati migliori o peggiori dei paesi sviluppati che ne hanno di meno. [12]

Il grafico, che mostra la relazione tra spesa sociale e reddito nazionale (PIL), è tratto da dati OCSE . È possibile dare l’impressione che la relazione sia negativa o positiva, escludendo selettivamente alcuni risultati, ma la verità è che non mostra uno schema chiaro. Al di là dell’OCSE – un’organizzazione che copre i principali paesi occidentali industrializzati – la tendenza generale è che i paesi più ricchi tendono a spendere quote più elevate del loro PIL nella protezione sociale.

La ‘crisi’ del welfare

Il termine “crisi” è usato abbastanza indiscriminatamente dai critici di destra e di sinistra. Dal punto di vista della destra , il welfare è indesiderabile ed economicamente dannoso. Per i marxisti , il welfare è spesso rappresentato come insostenibile. Nessuna delle due posizioni è supportata in modo coerente dalle prove, ma poiché entrambe le posizioni sono sostenute sulla fede, è stato impossibile rimuoverle.

Pierson indica tre usi principali dell’idea di “crisi”. Sono:

• La crisi come punto di svolta . Una crisi è un periodo in cui i problemi di vecchia data diventano particolarmente gravi.
• La crisi come shock esterno . Gli esempi includono la guerra, i problemi nell’economia internazionale o la “crisi petrolifera” degli anni ’70.
• La crisi come contraddizione di lunga data . I marxisti credono che il welfare e il capitalismo siano incompatibili e sostengono che le crisi significhino rovina da centocinquanta anni. [13]

Il Washington Consensus sosteneva la liberalizzazione delle economie e la riduzione del coinvolgimento dello Stato nell’economia; ciò ha portato all’imposizione di un “aggiustamento strutturale”. Le argomentazioni a favore dell’austerità in Europa hanno seguito uno schema simile. Questo approccio non è stato motivato dai modelli di spesa sociale.

Riferimenti

1. Cfr. ad esempio P Baldwin, 1990, La politica della solidarietà sociale, Cambridge University Press 1990.
2. ad esempio R Nozick, 1974, Stato di anarchia e utopia, Basic Books.
3. D Dollar, A Kraay, 2001, La crescita è positiva per i poveri , Banca Mondiale; D Dollar, T Kleineberg, A Kraay, 2013, La crescita è ancora un bene per i poveri , Banca Mondiale.
4. ad esempio C Murray, 1984, Losing Ground, Basic Books.
5. vedere ad esempio L Leisering, R Walker (a cura di) 1988, The Dynamics of Modern Society, Policy Press; o S Cellini, 2008, Le dinamiche della povertà negli Stati Uniti .
6. Commissione Europea, Investimenti sociali.
7. Nazioni Unite, 1948, Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo , articolo 22.
8. Nazioni Unite, 2012, Principi guida sulla povertà estrema e i diritti umani.
9. TH Marshall, 1963, Sociologia al bivio, Heinemann p 87.
10. K Öktem, C Erdogan, 2019, Tra stato sociale e beneficenza (organizzata dallo stato) International Journal of Sociology and Social Policy, https://doi.org/10.1108/IJSSP-11-2018-0217
11. G Esping-Andersen, 1990, I tre mondi del capitalismo del welfare, Polity.
12. AB Atkinson, 1995, Lo stato sociale e la performance economica, in Redditi e stato sociale, Cambridge University Press
13. C Pierson, 2006, Oltre lo stato sociale, Cambridge: Polity.

Ulteriori letture

P Spicker, Politica sociale: teoria e pratica, Policy Press 2014.
P Kennedy, Key Themes in Social Policy, Routledge 2013.
RM Titmuss, Essays on the Welfare State, Allen e Unwin 1963
D Garland, Lo stato sociale: una brevissima introduzione , Oxford University Press 2016
P Spicker, Argomenti a favore del welfare, Rowman e Littlefield, 2017

Le principali riviste internazionali in materia sono il Journal of European Social Policy e Social Policy and Administration .

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An Introduction to Social Policy ,http://spicker.uk/social-policy/socpol.htm