Il Programma Innovativo Nazionale per la Qualità dell’Abitare (PINQuA)
È un ambizioso programma di investimenti promosso dal Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS) per realizzare interventi di edilizia sociale e rigenerazione urbana in tutta Italia, rispondendo in maniera innovativa ai fabbisogni legati in particolare alla “questione abitativa” che affligge da tempo il nostro Paese, e specialmente alcune aree di esso.
Il PINQuA è una delle linee di intervento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e questo rapporto offre delle prime evidenze circa le caratteristiche dei progetti selezionati, i criteri di valutazione e le stime ex-ante degli impatti attesi con la realizzazione degli investimenti. 1.1
La questione abitativa
Gli eventi degli ultimi anni hanno messo in evidenza i limiti e le fragilità delle città contemporanee, accendendo il dibattito su nuovi modelli di abitare e di vivere gli spazi urbani. La città appare oggi come una realtà mutata, che necessita di essere ripensata per trovare nuovi equilibri tra le necessità dei singoli cittadini e il sistema sociale nel suo complesso. In Italia, si è assistito a una graduale aumento delle famiglie che vivono in condizioni di povertà assoluta.
Secondo le stime dell’Istat, in Italia sono circa 2 milioni le famiglie povere, con un’incidenza che è passata dal 2,5% del 2005 al 7,7% del 2020. Particolarmente alta è la percentuale di famiglie povere nel Mezzogiorno, dove si registra un’incidenza del 9,4%, pari ad oltre 770 mila famiglie.
Le condizioni di povertà delle famiglie sono strettamente legate anche alla tipologia di godi- mento dell’abitazione in cui si vive, considerando che l’incidenza dei relativi costi sul reddito disponibile è mediamente alta. Tra i 2 milioni di famiglie povere in Italia, il 43,1% (866 mila unità) paga un affitto, rispetto a una media nazionale del 18,3%. Il 22,1% delle famiglie in povertà assoluta nel Mezzogiorno è affittuaria, mentre nelle regioni del Nord e del Centro tali percentuali risultano rispettivamente pari al 18,1% e al 12,3%).
In media, una famiglia in condizione di povertà assoluta paga circa 330 euro mensili, con un’incidenza sul totale delle spese familiari pari al 35,9%. Il peso della spesa per affitti delle famiglie povere è, in termini di incidenza percentuale, sensibilmente superiore rispetto alle famiglie non povere (22,3%), sebbene il costo medio di queste ultime sia superiore (433 euro mensili).Tra le famiglie povere che possiedono una casa di proprietà, il 19,8% paga un mutuo (a fronte del 19,5% delle famiglie non povere) con una rata media pari a circa 459 euro mensili. Oltre agli aspetti economici, la questione abitativa è anche condizionata da altre dimensioni che definiscono il discomfort e che riguardano, oltre che le strutture danneggiate, anche la presenza di umidità e di scarsa luminosità negli edifici, elementi che concorrono ad incidere sulla salubrità stessa delle abitazioni. Sono tipicamente le famiglie che vivono nel centro di aree metropolitane a risentire maggiormente di questi problemi, con incidenze relativamente stabili nel confronto tra comuni di diverse dimensioni. In particolare, nel centro delle aree metropolitane circa il 10,1% delle famiglie vive in abitazioni danneggiate a fronte di un 7,1% di famiglie residenti in piccoli comuni (fino a 2.000 abitanti).
Complessivamente, l’8,2% delle famiglie dichiara di vivere in strutture danneggiate, con un’incidenza che è relativamente maggiore nelle regioni del Mezzogiorno, in particolare Campania (14,5%) e Calabria (12,8%).
Ai problemi strutturali dell’abitazione si associa spesso un condizione diffusa di sovraffolla- mento delle stesse. In Italia il 28% della popolazione vive in case sovraffollate , percentuale nettamente superiore a quella media europea (17,2%) e particolarmente distante dai principali partner europei (Germania e Francia), per i quali la condizione di sovraffollamento coinvolge solo l’8% delle famiglie.In questo contesto, in Italia la spesa pubblica per il sostegno al disagio abitativo è calata nel corso degli ultimi anni, mantenendosi stabilmente sotto la media degli altri paesi europei.
Con il rilancio delle periferie,
il Programma vuole promuovere processo di rigenerazione urbana e di riduzione del disagio abitativo e sociale degli ambiti con caratteri di fragilità, riducendo le distanze che intercorrono fra le porzioni di territorio degradate e quelle più sviluppate. In una realtà in continuo mutamento, il Programma intende stimolare la capacità di resilienza delle città nell’assumere una gestione dello spazio che risulti in grado di rispondere alle nuove necessità, anche alla luce delle sfide della sostenibilità ambientale.
La rigenerazione urbana e la riqualificazione del patrimonio di edilizia residenziale sociale costituiscono il cuore del Programma, attraverso cui si vogliono innescare nuovi proces- si di sviluppo del tessuto socioeconomico, aumentando l’accessibilità e la sicurezza dei luoghi urbani attraverso la rifunzionalizzazione di aree, spazi e immobili, sia pubblici sia privati. L’occasione di rivitalizzazione del tessuto sociale nelle aree espressione di disagio invita alla sperimentazione e all’introduzione di modelli abitativi di mixité sociale, in grado di coinvolgere le fasce più fragili della popolazione e di diversificare l’offerta abitativa in maniera tale da superare le condizioni di marginalità urbana, valorizzando la prossimità sociale fra gruppi eterogenei.
Il modello di “abitare sociale integrato” promosso dal Programma è volto a favorire nuove reti e legami trasversali, riprogettando non solo le abitazioni, ma anche gli spazi a disposizione della città.
L’abitare, infatti, viene inteso non solo come dimorare, ma anche – in senso più ampio – come quotidianità delle relazioni fra i cittadini, affidando particolare rilevanza agli spazi a disposizione della comunità, ai servizi e agli spazi di socialità.
Il modello urbano che il Programma vuole perseguire è quello della smart city, modello che sta assumendo sempre di più un ruolo centrale nell’ambito dell’evoluzione del vivere le città, e che trova fondamento su tre principi base: vivibilità, funzionalità e sostenibilità. Con il termine smart city si intende un luogo in cui le relazioni e i servizi tradizionali sono resi più efficienti dall’uso di soluzioni digitali a beneficio dei suoi abitanti e dell’economia locale.
Il concetto “cattura” non solo l’uso di tecnologie digitali per un efficiente utilizzo delle risorse e per la riduzione delle emissioni, ma anche la disponibilità di reti di trasporto urbano più intelligenti, miglior approvvigionamento idrico, strutture per lo smaltimento dei rifiuti e modi più efficienti per illuminare e riscaldare gli edifici.
Significa anche un’amministrazione cittadina più interattiva e reattiva, spazi pubblici più sicuri e soddisfare le esigenze di una popolazione che invecchia.
Nella città intelligente, il miglioramento della qualità della vita delle persone include gli aspetti più vari, dall’utilizzo di fonti rinnovabili e di energia poco costosa all’incremento dei posti di lavoro, da trasporti efficienti a buoni servizi di base e alla facilità di accesso a luoghi di intrattenimento e culturali, e così via. Un modello di città che offre un elevato livello di connettività fisica, tecnologica e digitale, che passa attraverso la riduzione del traffico e dello stress secondo i criteri della mobilità sostenibile e dei legami di vicinato attraverso il modello di “città in 15 minuti” e che coinvolge il tema della resilienza ai cambiamenti climatici e della densificazione senza consumo di nuovo suolo con l’incremento di aree verdi in contrasto alle isole di calore.
Coerentemente con questa impostazione, il PINQuA mira non solo alla riduzione del disagio abitativo e insediativo in senso stretto, ma anche ad incidere positivamente sulla qualità della vita della popolazione attraverso soluzioni che si dimostrino durevoli nel tempo, incoraggiando l’utilizzo di modelli e strumenti innovativi di gestione, di inclusione sociale, di arricchimento culturale e della qualità dei manufatti e di sostegno al welfare urbano. Il rilancio delle periferie diventa l’occasione di concepire una città più moderna e più attenta all’uso delle risorse e all’eliminazione delle disuguaglianze.
Di conseguenza, gli interventi sono orientati ad aree periferiche, degradate o ad alta tensione abitativa, aree dove il fabbisogno abitativo è molto forte, come risulterà evidente nell’analisi proposta nel terzo capitolo.
Le sfide che affronta il PINQuA e gli strumenti che mette in campo vanno nella direzione di rispondere in modo organico e strutturato al disagio e alle mutate esigenze abitative, ma soprattutto hanno l’ambizione di contribuire direttamente agli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile (Sustainable Development Goals, SDG nell’acronimo inglese) dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite.
Impatti diretti possono essere identificati in particolare rispetto all’SDG1 e all’SDG11 nella misura in cui il Programma offre soluzioni innovative per contrastare la po- vertà abitativa (e di conseguenza anche quella economica) promuovendo al tempo stesso modelli di città inclusiva, resiliente e partecipati.
Inoltre, il PINQuA è pienamente coerente con i pilastri fondativi del Next Generation EU e in questa prospettiva è stato inserito all’interno del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) all’interno della Missione 5 “Coesione e Inclusione” e della relativa Componente 2, le cui riforme e investimenti mirano in particolare a rafforzare la resilienza e l’inclusione dei soggetti e dei gruppi più vulnerabili.
Tra i molteplici obiettivi della Missione, particolare attenzione è stata data proprio alla rigenerazione urbana, ai servizi sociali e ai servizi per la disabilità, allo scopo di ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale riqualificando le aree pubbliche e promuovendo attività culturali e sportive.Nella costruzione del programma, particolare attenzione è stata riservata al rispetto del principio del Do Not Significant Harm (DNSH), fondamentale per l’eleggibilità dei progetti nell’ambito PNRR.
Il PINQuA risponde positivamente a tutti e sei i criteri previsti.Riguardo il criterio della mitigazione dei cambiamenti climatici, gli interventi non comportano significative emissioni di gas a effetto serra poiché gli edifici,
Oggetto di ristrutturazione/riqualifica- zione, non sono adibiti all’estrazione, allo stoccaggio, al trasporto o alla produzione di combusti- bili fossili.
Il piano di ristrutturazione prevede l’adozione delle necessarie soluzioni in grado di garantire il raggiungimento dei requisiti di efficienza energetica, quali la sostituzione di sistemi di riscaldamento a carbone/petrolio con caldaie a condensazione a gas (in linea con le strategie di ristrutturazione a lungo termine ai sensi della direttiva sulla prestazione energetica nell’edilizia).
Una delle condizioni essenziali per l’ammissibilità dei progetti è stata il rispetto del criterio di adattamento ai cambiamenti climatici. Nel caso di investimenti superiori a 10 milioni di euro, è obbligatoria una specifica valutazione della vulnerabilità e del rischio climatico al fine di mettere in atto eventuali misure di adattamento. Il programma, inoltre, rispetta il terzo criterio riguardante l’uso sostenibile e protezione delle risorse idriche e marine in quanto sono previste principalmente attività di riabilitazione di edifici già esistenti che ne rendono trascurabile l’impatto.
Non risultano rischi di degrado ambientale legati alla protezione della qualità dell’acqua e allo stress idrico. Negli interventi è sostenuta anche la transizione verso l’economia circolare, la riduzione e ri- ciclo di rifiuti. Sono rispettate le previsioni della Tassonomia e, nel meccanismo di selezione dei progetti, rappresentano criteri premianti l’utilizzo dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) sui materiali recuperati e riciclati nonché sulla prevenzione del consumo di risorse non rinnovabili.
La realizzazione dei progetti non porterà ad un aumento significativo delle emissioni di inquinanti, rispet- tando il criterio della prevenzione e riduzione dell’inquinamento dell’aria, dell’acqua o del suolo. Sono previsti: la sostituzione dei sistemi di riscaldamento a base di petrolio e assenza di amianto e altre sostanze3 nei componenti e nei materiali da costruzione utilizzati nelle ristruttu- razioni degli edifici, adozione delle misure per ridurre le emissioni degli agenti inquinanti (rumore, polveri, etc.) durante i lavori di ristrutturazione. Il programma interviene in contesti urbani consolidati e non riguarda gli edifici situati all’interno o in prossimità di aree sensibili alla biodiversità, garantendo così il soddisfacimento del criterio sulla protezione e ripristino della biodiversità e della salute degli ecosistemi.
Il PINQuA prevede il coinvolgimento, in un’ottica di governance multi-livello, degli Enti territoriali, che sono stati chiamati a programmare e presentare delle proposte dedicate a dare risposte concrete ai bisogni delle comunità e dei territori di riferimento, alla luce del- le strategie complessive espresse dal Programma.
Le proposte contengono progettualità per interventi nelle seguenti cinque linee d’azione:
riqualificazione e riorganizzazione del patrimonio destinato all’edilizia residenzia- le sociale e incremento dello stesso;
rifunzionalizzazione di aree, spazi e immobili pubblici e privati anche attraverso la rigenerazione del tessuto urbano e socioeconomico e all’uso temporaneo;
miglioramento dell’accessibilità e della sicurezza dei luoghi urbani e della dota- zione di servizi e delle infrastrutture urbano-locali;
rigenerazione di aree e spazi già costruiti, soprattutto ad alta tensione abitativa, incrementando la qualità ambientale e migliorando la resilienza ai cambiamenti climatici anche attraverso l’uso di operazioni di densificazione;
individuazione e utilizzo di modelli e strumenti innovativi di gestione, inclusione sociale e welfare urbano nonché di processi partecipativi, anche finalizzati all’autocostruzione.
Tutti gli interventi e le misure devono, inoltre, mirare a soluzioni durevoli per la rigenera- zione del tessuto socioeconomico, il miglioramento della coesione sociale, l’arricchimento culturale, la qualità dei manufatti, dei luoghi e della vita dei cittadini, in un’ottica di innovazione e sostenibilità, con particolare attenzione a quella economica e ambientale.
In quest’ottica, il principio di “zero consumo di suolo” risulta fondamentale all’interno della valutazione delle proposte, fatte salve le eventuali operazioni di densificazione, secondo i princìpi e gli indirizzi adottati dall’Unione europea, in coerenza con i princìpi e gli obiettivi della Strategia Nazionale per lo Sviluppo Sostenibile e il Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici.
Gli interventi devono, inoltre, assicurare prossimità dei servizi, puntando alla riduzione del traffico e dello stress, secondo i criteri della mobilità sosteni- bile, oltre che incrementare legami di vicinato e inclusione sociale.
I progetti presentati, per essere eleggibili nell’ambito del Programma, dovevano far riferi- mento ai seguenti ambiti:
interventi di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia e urbanistica, auto-recupero;
interventi di rifunzionalizzazione di spazi e immobili pubblici non utilizzati, dismessi e degradati;
interventi e misure per incrementare l’accessibilità, la sicurezza, le dotazioni territoriali e i servizi di prossimità;
interventi di riqualificazione di quartieri di edilizia residenziale pubblica, nonché interventi mirati all’incremento di alloggi di edilizia residenziale sociale;
interventi a consumo di suolo zero (nel rispetto del principio di “non arrecare danno significativo” all’ambiente, ovvero Do Not Significant Harm – DNSH);
interventi di incremento della dotazione infrastrutturale dei quartieri degrada- ti, integrando funzioni extra-residenziali a quelle residenziali;
interventi di efficientamento energetico degli edifici e adeguamento agli stan- dard antisismici.
I soggetti che hanno presentato delle progettualità all’interno del PINQuA sono
4 : Regioni; Città Metropolitane; Comuni sede di Città Metropolitana; Comuni Capoluoghi di Provin- cia; Città di Aosta e i Comuni con più di 60.000 abitanti. Coerentemente con le finalità del Programma e per agevolare la riuscita dell’iniziativa, sono ammessi ulteriori finanziamenti, in particolare attraverso il coinvolgimento del Terzo settore, delle comunità attive operanti sul territorio interessato.
Sono ammesse a finanziamento PINQuA le spese tecniche di progettazione, verifica, validazione, direzione dei lavori, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione, collaudo, relative alla realizzazione dell’intervento oggetto della proposta e previste nel relativo quadro economico. Tutte le proposte sono strutturate come un insie- me di interventi e misure, tra loro coerenti e funzionalmente connessi, in grado di perse- guire le finalità e di prefigurare i risultati attesi.
Le proposte individuano gli obiettivi prioritari della strategia, le modalità principali per il loro raggiungimento in termini organizzativi, gestionali e temporali.
Indicano le finalità perseguite e la strategia messa a punto, in coerenza con le caratteristiche degli ambiti prescelti sulla base dell’analisi dei bisogni e delle caratteristiche dei contesti.
Le proposte, inoltre, dovevano avere carattere di significatività e connotarsi per la presenza di soluzioni ecosostenibili, di elementi di infrastrutture verdi,
di Nature-based solutions,
di de-imper-meabilizzazione e potenziamento ecosistemico delle aree, di innovazione tecnologica e tipologica dei manufatti. Inoltre, dovevano prevedere soluzioni di bioarchitettura atte al riciclo dei materiali, al raggiungimento di elevati standard prestazionali, energetici per la sicurezza sismica, appositi spazi per la gestione della raccolta dei rifiuti e del riciclo dell’acqua. I soggetti proponenti hanno garantito la coerenza delle proposte, per la parte riguardante le misure di edilizia residenziale sociale, con la normativa e le policy di settore della propria regione.
1. Per persona che vive in un’abitazione sovraffollata si intende una persona che vive in una casa che non ha a disposizione un minimo numero di stanze (1 per la famiglia, 1 per la coppia, 1 per ciascun figlio oltre i 18 anni, 1 per coppia stesso genere 12/17 anni, 1 per ciascuna singola persona 12/17 anni non inclusa nella categoria precedente, 1 per coppie di bambini sotto i 12 anni).
2. Vedi: comma 437 della legge 27 dicembre 2019, n. 160.
3. Sostanze incluse nell’elenco delle sostanze soggette ad autorizzazione di cui all’allegato XIV del regola- mento (CE) n. 1907/2006.
4. Tra i beneficiari del PINQuA non sono invece comprese, secondo le vigenti disposizioni normative (art. 2, com- ma 109 della l. n. 191/2009), la regione Trentino-Alto Adige e/o le provincie autonome di Trento e Bolzano e i relativi Comuni.
fonte MIT